תסמונת מע"צ

ח"כ לשעבר מיכאל גורלובסקי. אחד מסמלי הפרשה

בשנת 2004 הוביל שר התחבורה דאז, אביגדור ליברמן, מהפכה דרמטית במע"צ. הגוף הכבד, הישן, המסואב שפעל כיחידת סמך במשרד התחבורה ומנה כ-1000 עובדים, נסגר במהלך אגרסיבי ותחתיו נולדה מע"צ החדשה תחת שמה הרשמי – "החברה הלאומית לדרכים". זו היתה חברה ממשלתית במתכונת עסקית חדשנית ויעילה לכאורה, כזו הנשענת על פעילות קבלני משנה במיקור חוץ.

ליברמן מינה לחברה מנכ"ל מטעמו בשם אלכס ויז'ניצר, אחריו מונה שי ברס – שניהם נעצרו השבוע בגל המעצרים הגדול של יאח"ה להב 433 אשר חשף לציבור הרחב את פרצופה האמיתי של החברה הממשלתית עתירת התקציבים.

לפני כחמש שנים, "החברה הלאומית לדרכים" החליפה את שמה ל"נתיבי ישראל" ובשם ההתייעלות השילה מעליה מעטה ציבורי ממשלתי נוסף. עכשיו היא חדלה לבצע בעצמה פרויקטים ממשלתיים והפכה לגוף מפקח בלבד עם מטה ניהולי מצומצם השולט בתקציב של עשרות מיליארדים בתוכניות רב שנתיות. בכל היבטל הפעילות של החברה היא מעסיקה גורמי חוץ וקבלני ביצוע, החל מתכנון, עבור בהקמה ובפיתוח תשתיות, דרך תפעול ותחזוקה, ועד פיקוח ובקרת איכות, לרבות מנהלי הפרויקטים והמפקחים על עבודות. אפילו אגף אבטחת האיכות הוכפף למיקור חוץ (אאוטסורסינג) באמצעות ספקים וקבלנים.

אלכס ויזניצ'ר

בחברה נותר צוות פיקוח כללי בהיקף של 300 בכירים ואנשי מקצוע, לכאורה חזון ההפרטה והרגולציה בהתגלמותו. אלא שבמקום רגולציה מקצועית כפי שהוגים חסידי ההפרטה כמו נחמיה שטרסלר ("אז… שלא יעבדו עליכם"), נוצר מודל פיקוח רופף, פרוץ, שעוד לפני חקירת המשטרה משרד מבקר המדינה חשף את מחדליו במספר דו"חות ביקורת. מדובר באותן הרעות החולות המוכרות שהמגזר הציבורי בישראל מתקשה להיגמל מהן – מילוי השורות במקורבים ובמינויים פוליטיים, שהם מצידם דואגים לרשת קבלנים וספקים שאף הם מקורבים לפוליטיקאים האחראים. מיקור חוץ הפוך, פטנט ייחודי לפוליטיקאי הישראלי.

דו"ח של מבקר המדינה יוסף שפירא מינואר השנה חשף איך אפילו התפקיד האסטרטגי ביותר בכל רגולציה, יו"ר ועדת החריגים, זו האחראית לאישור בקשות של קבלנים לחריגות ותוספות תקציביות בהיקף של מאות מיליוני שקלים בשנה, נמסר על ידי המנכ"ל שי ברס לקבלן חיצוני.

בנסיבות שנחשפו כעת, עצוב ואולי משעשע לקרוא על מודל ההפרטה הניאו ליברלי של המנכ"ל ויז'ניצר כפי שהוא עצמו תיאר אותו בראיון לעיתון "הארץ" לפני מספר שנים. ויז'ניצר סיפר שכאשר נכנס לתפקידו וגילה חוב של 400 מיליון שקל לספקים, "הגישה הרווחת היתה בואו נעבוד על האוצר… היה ברור לחלוטין שצריך לשנות את התרבות הארגונית… לצורך זה העברתי את ניהול הפרויקטים למיקור חוץ. מאז, בחברה אין יותר חוסר אכפתיות, אין אישור לחריגות בדיעבד, ואין ספק שנתיבי ישראל צריכה להתכווץ עוד יותר".

המקור של החקירה – פרשת ישראל ביתנו

בלוף ההפרטה הישראלי

באופן אבסורדי, דווקא השירותים הפרטיים בישראל יקרים יותר לאזרח הישראלי. במקום התייעלות מקבלים ספקים שמחוברים למערכת השלטונית באופן לא ענייני ואף מושחת, כפי שנחשף שוב ושוב מאז פרשת ישראל ביתנו ועד לפרשת נתיבי ישראל. שתי הפרשות הן פרשה אחת גדולה בחסות מפלגות השלטון הקפיטליסטיות אשר מקדשות את ההפרטה המיטיבה עם החזקים בחברה, למרות שהבסיס למנדט האלקטורלי שלהן הוא בשכבות החלשות בחברה.

"כשעושים הפרטה, החשיבה המובילה היא שנפתחת תחרות אשר תניב חיסכון, כי השחקנים העסקיים יודעים לטפל בכסף טוב יותר מהממשלה שרק מבזבזת", אומר פרופ' ערן ויגודה-גדות, מומחה למינהל ציבורי, ראש בית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה ומרצה במרכז הבינתחומי. "הגישה הזו, שיש בה גם יתרונות, מובילה פעמים רבות מדי להשחתת המידות, בין היתר משום שלמערכת הציבורית יש יתרון גדול בכל הקשור לפיקוח", אומר פרופ' ויגודה במענה לבקשת "פוסטה", שהוא יפענח את בלוף ההפרטה בישראל.

"הסימפטום המרכזי הוא היעלמות הנשיאה באחריות (Accountability), כשהממשלה מתרחקת גם האחראים נעלמים", אומר ויגודה. "הבעיה העיקרית של ההפרטה היא התרופפות מנגנוני הבלמים והאיזונים, מתוך ציפיה לשפר את המשילות, אבל פעמים רבות לא משיגים ביצועיות גבוהה יותר, מפני שחלק מהאנרגיות אשר תועלו לאינטרס הציבורי הופכות לרדיפת האינטרס הפרטי על ידי בעלי עניין. אמרו שהשוק יטפל טוב יותר בתקציבים, אבל השוק התחיל להביא בעלי אינטרסים שהעניין הציבורי לא חשוב להם.

פרופ' ערן ויגודה

"זה לא שבחסות הממשלה אין שחיתות, אבל בגוף ציבורי הבירוקרטיה חזקה יותר. לא מדובר על בירוקרטיה במובן של עיכובים וסרבולים, אלא שם קוד לסדר, שם קוד לכך שיש כתובת ואחריות לכל דבר. בירוקרטיה במובן הזה היא היא לא מילה רעה, צריך לשמור עליה מכל משמר, כשהיא מתרופפת יש לזה מחיר".

כאמור, את נתיבי ישראל לא הפריטו לגמרי, היא נותרה חברת מטה ממשלתית שמבזרת סמכויות לקבלנים אשר אמורים להיות תחת פיקוח, אלא שחלק מהפיקוח עצמו נעשה על ידי ספקים חיצוניים, חלקם עצורים עכשיו. "זה בדיוק", אומר ויגודה, "אין פיקוח, השאירו מנגנון מטה אך הוא לא עושה את עבודתו".

אז היכן נקודת האיזון?

"הפתרון הוא ביזור סמכויות תחת גופים רגולטורים חזקים, אך לא מעכבים. הבעיה היא לא רק בתרופה הנקראת רגולציה, אלא במינון שלה. כיצד נהג הרגולטור של נתיבי ישראל? אם התפקיד הוא של רשות החברות הממשלתיות, היא בטח נכשלה".

מבקר המדינה יוסף שפירא

לפי ויגודה, לב הבעיה הוא בהיעדר מנגנוני ביקורת מסודרים בישראל. "מבקר המדינה לבד אינו יכול לעשות את כל העבודה. הוא לא יכול להשתלט על כל השירות הציבורי. אין לו אמצעים והוא לא עושה הערכה עקבית. צריכה להיות רשות במדינת ישראל, שעוסקת בהערכה שוטפת של ביצוע ומדידת תהליכים, גם לשיפור היכולות וגם כסוג של ביקורת – רשות שתקבל דיווחים און ליין. בתהליך מדידה כזה אתה יכול לעלות על אי סדרים ושחיתות".

יש דוגמאות להפרטה מוצלחת בישראל?

"פעם חשבו, ככל שאתה מפריט יותר טוב. גם בצבא הפריטו חלק מהמערכות, ואחר כך הלאימו חזרה, למשל את שירותי המזון. את צי הרכב, אבל אם לא תהיה רגולציה יעילה יעבדו עלינו בעיניים. כשאתה מפריט אתה מסתכן בכך שהאינטרס הפרטי יתחיל להיות חזירי.

"במקרה של מע"צ, זה היה גוף ביצוע עייף שנדרש לו תהליך שינוי וניעור אבל הוא איבד את הברקסים, כשל מוכר בכל העולם בתהליכי הפרטה. אומרים, ניתן לשוק לעשות את שלו, אבל לעיתים קורה מה שקרה בבריטניה בשנות ה-90, שירות הרכבות המופרט לא השקיע באמצעי בטיחות ואז אירעו כמה תאונות שחייבו את הממשלה לחזור פנימה. לדעתי זו קריאת אזהרה למה שצפוי כעת לנתיבי ישראל".

ממלאת מקום יועמ"ש סימה לוי-שלום. מקורבת

לא נורא

במובן מסוים, התרבות הארגונית הקלוקלת כפי שנחשפה בנתיבי ישראל מזכירה לויגודה את הקלקולים שנחשפו במשטרת ישראל בשנה האחרונה. "לגוף מטה צריך שתהיה תודעת שירות ותודעה אתית גבוהה, זה לא מה שנחשף בנתיבי ישראל בחקירות מבקר המדינה והמשטרה, מישהו חייב לשנות את התרבות הארגונית שם, ממש כמו שנמצפים ממפכ"ל המשטרה החדש, אגב, איפה היה מבקר הפנים של החברה בכל הסיפור?".

מבקר המדינה הדגיש שכל מנגנוני הבקרה הפנימית בנתיבי ישראל הוחלשו, אולי בכוונה. כמעט שנתיים שלחברה אין יועץ משפטי קבוע (עו"ד סימה לוי-שלום, שנחקרה ונשלחה למעצר בית היא ממלאת מקום). תקופה ארוכה שלחברה גם לא היה סמנכ"ל כספים קבוע. "הנה התשובות", אומר ויגודה, "עכשיו דרוש מנגנון חדש אשר יקנה לעובדים את התחושה שפה לא יכולים לעשות דברים בלי שמישהו יראה".

ויגודה מתייחס לתלונות הפוליטיקאים, על כך שעודף רגולציה וייעוץ משפטי מונע משילות ומסרס תוכניות. "הבעיה היא שהולכים לקצה אחד של ייעוץ משפטי משתק או לקצה אחר אנרכיסטי כמעט, וזה מאוד אופייני לחברה הישראלית, שהיא לא חברה של איזונים. זה מחזיר לכך שמבקר המדינה הוא גוף מתריע אך לא מרתיע בהיעדר כלים אמיתיים. המבקר הוא כמו תמרור שאתה יכול להתעלם ממנו, וישראלים אוהבים לעבור בצהוב – אדום".

אפרופו חוסר הרתעה, ויגודה מכוון אל "החולשה האדירה של מנגנוני הענישה בישראל, בתי משפט רחומים וחנונים בכל המישורים. אם הירשזון קיבל אצלנו ארבע שנות מאסר, בארצות הברית הוא היה מקבל 14. זה מוביל להיבט תרבותי נוסף: אנחנו לא המצאנו את השחיתות, ואנחנו לא מושחתים יותר מחברות אחרות, אבל יותר קל להיות מושחתים בישראל, גם בגלל סדר הערכים שלנו שאומר "לא נורא", וסדר הוא לא ערך חשוב בתרבות הישראלית".