קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה הובילה לעלייה של מאות אחוזים בביצוע האזנות סתר, תוך שהמשטרה עקפה במקרים רבים את הדרכים החוקיות לאישור ההאזנות ופעלה בדרך לא חוקית.
זו השורה התחתונה מדוח חמור של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן על עבודת המשטרה, בנושא האזנות סתר והשימוש בכלים טכנולוגיים.
מהדוח עולה כי נשיאי בתי המשפט המחוזיים וסגניהם מאשרים מעל 90 אחוז מבקשות המשטרה לצווי האזנה (למשל, 13 אלף בקשות מתוך 14 אלף בשנים 2019-2021 אושרו) – מבלי שהשופטים היו מודעים לאי-התקינות בהליכים של המשטרה.
מדוח מבקר המדינה עולה כי המשטרה ביצעה "פעולות אסורות, חמורות ופוגעניות" תוך שהיא עוקפת שוב ושוב מגבלות הקבועות בחוק, ללא יידוע היועמ"ש, ללא אישור משפטי, ותוך הסתרת נתונים מבתי המשפט. "נאספו תוצרים בהיקף עצום מאלפי יעדי האזנה, באופן המגלם פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט", כתב המבקר אנגלמן.
התהליכים הפסולים החלו בהגשת בקשות לא תקינות לצווים, נמשכו במסירת מידע לא מדויק או אי מסירת כל המידע מקציני החקירות לשופטים, ונמשכו בשימוש בכלים טכנולוגיים שלא אושרו על ידי היועמ"ש ובאיסוף תוצרי האזנת סתר האסורים להפקה ושימוש.
חלק מרכזי בדוח עוסק אמנם במה שמכונה "פרשת פגסוס והרוגלות" – צווי האזנה לתקשורת בין מחשבים, שהם צווים לחיפוש סמוי מרחוק בטלפון הסלולרי ללא ידיעת בעליו, באמצעות החדרת תוכנה אליו הקוראת את כל תוכן המכשיר – אך הדוח לא עוסק רק בפרשת הרוגלות, שהשימוש בהן הושעה מאז 2022.
הדוח עוסק בכל סוגי האזנות הסתר והכלים הטכנולוגיים השונים – ובכולם נמצאו הליכים פסולים, בחלקם לא חוקיים על ידי המשטרה, ללא פיקוח של הפרקליטות והיועמ"ש.
המבקר כתב: "במהלך השנים אימצה המשטרה דרכי פעולה עוקפות לתהליך החוקי והתקין של הוצאת בקשות, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף, וללא בקרה חיצונית לגורמי הביצוע שבמשטרה".
משרד מבקר המדינה בדק כ-14 אלף בקשות לצווי האזנה שהגישה המשטרה לנשיאי בתי המשפט או סגניהם בשנים 2019-2021.
הממצאים: המשטרה מחסירה מידע מבית המשפט.
"מהבדיקה עולה כי טפסי הבקשות אינם ממולאים כנדרש", כתב המבקר, "דפוס התנהלות זה הפך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. הגשת הבקשות באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לבחון את מהות הבקשות ואת נחיצותן… דרך מילוי הבקשות עלולה הייתה להטעות את בית המשפט".
המבקר מצא בעייתיות מיוחדת בצווי האזנה לקטינים וקורבנות עבירה, אבל גם בהאזנות לשותפים עקיפים לעבירות (מסייעים, "שחקנים משניים" בעבירות).
המבקר קובע כי "נדרשת זהירות מוגברת בעת הגשת בקשת האזנה לשותף עקיף לעבירה".
בבדיקה מדגמית שבוצעה לגבי 10 פרשיות, נמצאו פערים בתשע מהן. למשל, בבקשות לביצוע ההאזנה, ייחסה המשטרה עבירות העיקריות לשותפים עקיפים, אף שלא בוססה ההערכה כי הם נטלו חלק בביצוען.
קפיצה בהאזנות סתר לבעלי חסיון
לפי הנחיית פרקליט המדינה, יש עבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת המחייבים אישור פרקליט לפני פתיחה בחקירה. לפחות ב-11 תיקים שבהם נכללה עבירה רגישה מהשנים 2019-2021 לא אותרו אישורי פרקליט.
צווים חריגים מתייחסים למשל להאזנה לבעלי חיסיון מקצועי או לאנשי ציבור. במשך שנים רבות נקבע בהנחיות כי האזנה לבעל חיסיון מקצועי כמו עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי, כהן דת או דרג מדיני (איש ציבור) – דורשת אישור מראש. הסדר זה הגביל את המשטרה להאזנה רק בנסיבות שבהן יש חשד לביצוע עבירה חמורה הנכללת ברשימה סגורה בחוק.
בשנת 2018 הפרקליטות שינתה את ההסדר, במהלך "ניהול הליכים פליליים קונקרטיים" (המבקר לא מציין באיזה תיק, אך בשנים אלה הגיעו לשיאן חקירת פרשות רה"מ נתניהו ופרשת ח"כ דוד ביטן, ז.ק).
באותה שנה קבעה הפרקליטות, כי אם ההאזנה היא לאדם אחר שאינו בעל חיסיון, אבל קיימת הסתברות גבוהה שהוא ישוחח עם בעל חיסיון – די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות.
המבקר מדגיש כי התוצאה היא, שההגנה הרחבה הקבועה בדין לבעל חיסיון הוסרה, ובלי שהוכנה חוות דעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת מהמדיניות הקודמת.
המבקר מצא שלוש פרשות מהשנים 2015-2022 שבהן הוגשו בקשות לאישור בדיעבד של האזנת סתר לבעלי חיסיון מקצועי. בעלי החיסיון נחשדו בעבירות שוחד ומרמה, ועוד תיק של סחר באיברים (במקרה זה מדובר ברופא).
המבקר קובע כי "אם הבקשות להאזנות סתר בפרשיות הללו היו מוגשות מראש, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות הקבועה בחוק והן היו נשללות על הסף".
צווי האזנה חריגים
צווים חריגים מאפשרים למשטרה להוסיף לאחר קבלת הצו השיפוטי פרטים שלא נכללו בצו המקורי, ולא נבחנו פרטנית על ידי בית המשפט.
המשטרה מבצעת לעתים האזנות באמצעות שני סוגי צווים חריגים: צו חריג א' שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; וצו חריג ב' שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להעלות יעדים נוספים שלא נכללו בבקשה.
המבקר קובע כי המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים – והפכה את השימוש בצווים אלה מחריג לשגרתי.
מספר הצווים החריגים גדל פי שלושה בתוך שלוש שנים.
43 אחוז מתוך כ-14 אלף בקשות האזנה שהמשטרה הכינה בשנים 2019-2021, היו להוצאת צווים חריגים.
בהאזנה לתקשורת בין מחשבים (רוגלות), 89 אחוז מהצווים היו צווים חריגים – כאלה שמאפשרים שינוי אחרי אישור בית המשפט – אך גם 39 אחוז מצווי האזנת סתר רגילה אושרו כצווים חריגים.
סוג נוסף של צו חריג הוא האזנה למשך פרק זמן ארוך. לפי הנוהלים, נדרש אישור ראש אח"ם להוצאת צווים להאזנה שנמשכת יותר משישה חודשים, ואישור פרקליט מחוז להאזנה של יותר משנה.
בפועל, המשטרה החליטה חד צדדית על פרשנות מקלה, כך שמניין הימים לגבי יעד האזנה ייספר בנפרד לגבי כל פרשה בה הוא מעורב.
באופן זה, המשטרה אישרה האזנות למשך יותר משנה ליעד האזנה שמעורב בכמה פרשיות, ללא קבלת אישור פרקליט מחוז.
כמו כן, בדגימה של מספר יעדי האזנה שהם אנשי ציבור – לגבי 57 אחוז מהיעדים לא אותר אישור ראש אח"ם לביצוע ההאזנה.
המבקר כתב גם כי המשטרה הפעילה צווים חריגים בהיקף נרחב בעבירות כלכליות, ולא הקפידה על שימוש סביר בהם.
יתרה מכך: המשטרה עקפה בחלק מהמקרים את מנגנוני אישור הבקשות לצווים חריגים, והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר את הבקשות.
במקרי חירום החוק מאפשר קבלת "היתר מפכ"ל" להאזנה דחופה למשך 48 שעות לפני קבלת צו שופט. בפועל, המשטרה אימצה מנגנון חלופי, שמאפשר לעקוף את הצורך באישור מפכ"ל.
השיטה היא הוצאת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט – כשלאחריו קצין בדרגת ניצב משנה בלבד, סגן ראש חטיבת הסייבר, מאשר עצמאית הוספת יעדי האזנה.
נמצא כי הקצין השתמש באופן נרחב ב"היתרים מנהליים" (ללא אישור שופט) גם להאזנה לתקשורת בין מחשבים.
וכך ממשיך המבקר ומונה עוד ועוד פרקטיקות שביצעו קציני המשטרה, תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר.
כשל עיקרי מצוי בתחום התיעוד והפיקוח: המשטרה מנהלת את המידע על ההתקנות של הכלים הטכנולוגיים השונים, באופן ידני ובמערכות ממוחשבות שונות, ולא במערכת מרכזית אחת. כתוצאה מכך נוצרים ליקויים בניהול ההתקנות ובפיקוח עליהן שעלולים לפגוע בשרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבר אי-חוקיות איסוף ראיות מודיעיניות ופליליות.
המבקר קובע כי המשטרה לא הקפידה על ניהול יומני מבצעים שמתעדים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים.
בבדיקת המבקר אותרו בנוסף 19 מקרים חמורים מהשנים 2019-2021, בהם המשטרה ביצעה התקנות של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש, או התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים או ללא צו תקף.
פגסוס ונגזרותיה – ללא אישור משפטי
המבקר מציין כי 7.65 מיליון תוצרי האזנת סתר נאספו רק באמצעות כלי טכנולוגי אחד מסוים.
חלק מהכלים בהם המשטרה משתמשת לא אושרו כלל ולא היו מוכרים לפרקליטות וליועמ"ש.
המבקר כותב כי המשטרה השתמשה בתשעה מתווי התקנה בשנים האחרונות – כאשר שלושה מהם היו אסורים ונפסלו בדיעבד על ידי היועץ המשפטי לממשלה. השימוש בהם נעשה בחוסר סמכות.
המשטרה השתמשה גם בשישה כלי עזר מבצעיים לביצוע התקנות, ללא אישור משפטי.
המשטרה בחרה להסתפק באישור הכלים הטכנולוגיים לאחר בחינה משפטית פנימית, שלא על סמך חוות דעת מפורטות, ובלי לקבל את אישור היועמ"ש לממשלה.
"משנת 2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי (הכוונה כנראה לרוגלות, ז"ק) מאות פעמים בלי שהשימוש בו הוסדר בחקיקה; בלי שהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה; בלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם היועמ"ש", כתב המבקר.
יתרה מכך: בינואר 2016 פירט גורם משטרתי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים – אך אלה לא נוטרלו כידוע עד להתפוצצות פרשת פגסוס ב"כלכליסט" בינואר 2022.
מתוך 12 יעדי האזנה שמבקר המדינה בדק את השימוש בתוצרים שנאספו לגביהם – בנוגע ל-11 מהם, המשטרה ביצעה לפחות פעולה אחת אסורה כלפי תוצרי האזנה.
המבקר בחן שבעה יעדים נוספים, שבהם לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור. מתוכם אותרו שלושה יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימוש בתוצרים אסורים.
בסך הכול איתר המבקר 14 יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור ב-10 פרשיות ותיקי חקירה.
הפרקליטות לעומת זאת מסרה כי מאז פרוץ הפרשה, היא איתרה יותר מ-30 תיקים שבהם הופעל הפגסוס ואסף תוצרים אסורים, אך רק בתיק אחד לטענת הפרקליטות אותם תוצרים אסורים השפיעו גם על חומרי הראיות והביאו להפללת חשודים.
המבקר קובע כי "עד לפרסום פרשת פגסוס, הפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות, לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים, ואפילו פרקליטי המחוזות לא הכירו אותם… על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז בשימוש שהיא עושה בכלים טכנולוגיים לצורך ביצוע האזנות… אם פרקליטי המחוז יכירו את יכולותיהם של הכלים ובפרט את מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש… וגם להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו".
בהקשר למערכת פגסוס קובע המבקר עוד: "שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה על 40 אחוז מהמטרות, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה, ואיסופם אסור עד היום.
"שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי בעניין, אך איסופם הותר בדיעבד בדוח ועדת מררי (על ידי המשנה ליועמ"ש; הוועדה מונתה לאחר התפוצצות הפרשה, ז.ק).
היועמ"ש גילה אדישות במהלך השנים לכלים החודרניים שרכשה המשטרה: "בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות הסבוכות והרגישות… גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם".
עוד נתון יסודי עליו מצביע המבקר: המשטרה נשענת על חוק האזנות סתר שעודכן לאחרונה בשנת 1995, כאשר הטלפון הסלולרי שלא לדבר על האינטרנט היו בחיתוליהם, והטיפול בהסדרה חקיקתית מעודכנת לא קודם במשך עשורים: "החקיקה בתחום האזנות סתר אינה מסדירה את סמכויות המשטרה בעידן הטכנולוגי, אף על פי שאלו נחוצות לה באופן קריטי כדי למלא את תפקידה".
אין גם הסדרה של הפקה לצורכי מודיעין. עוד בשנת 2005 המליץ צוות בפרקליטות כי הפקה לצורכי מודיעין תוסדר באופן מלא. מדובר בתוצרי האזנה שהפקתם נאסרה לשימוש ראייתי. ואולם במועד סיום הביקורת הסדרת סמכות זו בחקיקה לא קודמה.
התוצאה: בעשור האחרון המשטרה רכשה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה בזכויות הפרט. אי-ההסדרה החקיקתית הובילה לשימוש בכלים פוגעניים ללא סמכות.
תוצאה חמורה לא פחות: צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה.
50 טרה-בייט
לבסוף מתייחס המבקר לנפיצות בהחזקת מאגרי ההאזנות.
הטכנולוגיה הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום מאלפי יעדי האזנה. היקף המידע שנאסף מוערך ב-50 טרה-בייט (טרה בייט הוא 10 ואחריו 12 אפסים של יחידות בייט).
רוב המידע, כותב המבקר, אינו דרוש למניעת עבירה או לגילוי עבריינים, ועל פי חוק האזנת סתר תוצרים אלה יש לבער ולהשמיד. אולם, המשטרה לא ביערה חומרי האזנת סתר שנצברו במערכותיה הממוחשבות במשך שנים ארוכות.
התנהלות זו, מזהיר אנגלמן, חושפת את המשטרה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך הפלילי.
מסקנת המבקר: לאורך שנים רבות, חל כרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח של המשטרה בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בחקיקה ובפיקוח המשפטי מערערים את יסודות חזקת המינהל התקין שאמורה לעמוד למשטרה. הנורמות המשפטיות הבסיסיות נשחקו.
תגובת משטרת ישראל
"משטרת ישראל הינה גוף אוכף חוק וככזה, כלל האירועים שנבדקו במסגרת הביקורת, בוצעו על ידי המשטרה כחוק, מכוח צווים שיפוטיים ועל פי פרשנות משפטית. אמירות על כך שהשופטים חתמו על צווים בלי להבין על מה הם חותמים, אלו אמירות שמביעות זלזול בנשיאי ביהמ"ש המחוזי וסגניהם.
לדברי המשטרה, "דו"ח המבקר עוסק רובו ככולו באירועים ישנים מהשנים 2016-2021 ובסוגיות שכולן כבר נבחנו לעומק במסגרת עבודת ועדת מררי. כלל לקחי דו"ח מררי שפורסם באוגוסט 2023, יושמו ותוקנו לאחר פרסומו, עוד בשנת 2023 ואף המבקר מתייחס לכך.
בתוך כך, פותחו מנגנוני פיקוח ובקרה משופרים- פנים ארגונית וגם בין ארגוניים, המיושמים בדקדקנות וכן הובהרו נהלים ותהליכי עבודה.
"אשר להתייחסותו של המבקר בנוגע לצורך המהותי בהחזרת הכלים הטכנולוגים שנלקחו מהמשטרה בשנת 2022 וטרם הוחזרו, ואשר להתייחסותו להעדר חקיקה מותאמת, נצטרף ונדגיש כי מצב זה פוגע בחברה כולה וחייב להשתנות.
"העדר כלים טכנולוגים והעדר חקיקה המותאמת להתפתחות יכולות הסייבר של ארגוני הפשיעה, כובלים את ידי המשטרה במאבקה בפשיעה החמורה ופוגעים קשות בסיכול ארועי אלימות חמורים ובחקירתם".
עוד נמסר: "הביקורת בחרה להציג תמונה חלקית ביותר ולא להתייחס לעשייה החיובית של המשטרה להצלת חיי אדם ולאתגרים יוצאי הדופן עמם מתמודדת המשטרה במאבקה נגד הפשיעה החמורה, כל זאת במשאבים חסרים וחקיקה ארכאית שאינה תואמת למציאות".
