המבקר: המדינה משותקת מול השוק האפור

מתברברים בשאלת הפיקוח (תמונה להמחשה)

מספר הביקורות שמבצעת יחידת הפיקוח על נותני שירותי מטבע במשרד האוצר הוא זעום, מצחיק ממש, ועומד ביחס הפוך להתרעות שמספקים המשטרה וכלל גורמי האכיפה במשך שנים ארוכות, על היקפי הלבנת ההון בענף  ועל היותו פלטפורמה עיקרית למימון ארגוני פשיעה ומימון טרור.

מבקר המדינה כתב כבר דו"חות, היועץ המשפטי לממשלה קיים דיונים ומינה ועדות, ובשטח בינתיים הפיקוח על הצ'יינג'ים לא השתנה. בפרק מיוחד המוקדש לפיקוח על נותני שירותי מטבע (נש"מ) במסגרת הדו"ח השנתי שהגיש מבקר המדינה יוסף שפירא היום, נכתב כי חלק ניכר מהליקויים שהועלו בדו"ח קודם מ-2009 – לא תוקנו. יתרה מכך, הפיקוח על הצ'יינג'ים הלך והתרופף ככל שגדל קצב צמיחתו של הענף.

מספר הביקורות בצ'יינג'ים והיקף העיצומים הכספיים המוטלים עליהם עקב הפרות של חוק איסור הלבנת הון, פחתו בשנים האחרונות. כך, מתברר כי ב-2013-2014 ערך הפיקוח על נש"מים רק כ-25 ביקורות בשנה והטיל עיצומים כספיים בהיקף זניח של רבע מיליון שקל. זאת, כאשר לפי הנתונים רשומים בישראל 2,200 צ'יינג'ים והיקף פעילותם מוערך ביותר מ-150 מיליארד שקל בשנה. יחידת הפיקוח הפועלת תחת אגף שוק ההון באוצר מסרה למבקר כי במצבת האמצעים וכוח האדם העומד לרשותה, כל נותן שירותי מטבע צפוי לעמוד לביקורת אחת ל-30 שנה.

גם המשטרה לא יוצאת נקייה מידי המבקר. לפי ההערכות, לצד כאלפיים צ'יינג'ים פועלים עוד 300 "חאפרים" שאינם רשומים. לדברי המבקר, המשטרה ממעטת לפעול נגד צ'יינג'ים אלו.

מגלגלים אחריות

אחת הפרצות המזמינות חדירת גורמים עברייניים לתחום ומנוצלות על ידי צ'יינג'ים, היא האפשרות החופשית לתת הלוואות, ללא כל רישום, פיקוח או דיווח. הדבר מתאפשר כיוון שהמדינה טרם הסדירה פיקוח על תחום ההלוואות החוץ-בנקאיות,  כך שהלווים אינם מחויבים ברישוי.

לפי הרשות לאיסור הלבנת הון, פירצה זו אף "מזמינה" נש"מים לרשום פעילות של נכיון שיקים באופן פיקטיבי כהלוואות, על ידי קבלת צ'קים אישיים מהמלווים כביכול כפקדון, וזאת כדי להעביר חלק ניכר מפעילותם לסטטוס חופשי מדיווח ופיקוח .

המבקר שפירא קורא להשלים מייד את הליכי החקיקה שיחייבו רישוי על מתן הלוואות, וכותב כי "התנהלות משרד האוצר, משרד המשפטים ובנק ישראל בעניין חמורה". לדבריו כל הגופים "כשלו במציאת פתרון הולם להסדרת השוק, והרגולטורים מגלגלים את האחריות ממגרשו של זה לאחר". בינתיים במצב הנוכחי, ללווים לדבריו אין שום הגנה, כך ש"יוכלו להבחין בין גופים לגיטימיים הפועלים בשוק האשראי החוץ-בנקאי לבין גופים הפועלים בשיטת שוק אפור או שחור".

לפי נייר עמדה של ראש היחידה לפיקוח על נש"מים, יואב צבר, מדובר ביחידה "נכה" וסמכות הענישה המינהלית שניתנה לה דלה ביותר ואינה מאפשרת הטלת סנקציות על נותני שירותי מטבע שהתפרסו על טווח רחב של פעולות פיננסיות מעבר למה שהוגדר מפורשות ברשיונם. לדבריו קיימים נש"מים העוברים על חוק הבנקאות, ומנהלים עם לקוחותיהם מערכת יחסים הזהה לניהול חשבון בנק, תוך ניהול יתרות חובה וזכות והעברות לצד ג', תוך ניצול האכיפה הלא קיימת.

המבקר, יוסף שפירא

רגולציה רגולציה

רק לפני שנה וחצי הוטלו על נותני שירותי מטבע חובות זיהוי, אימות פרטים והכרת לקוח. בתחילת השנה אישר היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין המלצות צוות בראשות המשנה שלו, אבי ליכט, שבחן את הענף הפרוץ והמליץ על הקמת גוף רגולציה חזק ייעודי ומתוקצב, שיחליף את יחידת הפיקוח הקיימת החלשה. 

בינתיים, עד להקמת הרגולטור החדש ותקצובו, היועמ"ש וצוותו התברברו בשאלה האם נכון להעביר את סמכויות האכיפה והפיקוח על הצ'יינג'ים לרשות המסים. תחילה סברו אנשי היועץ כי ההצעה בעיייתית עקב הצורך לשמור על חיץ בין הגופים הפיננסיים לרשויות האכיפה, ולמנוע העברה גורפת של מידע אל האחרונות. בהמשך, היועמ"ש הכשיר את המהלך, אך עד עתה הוא לא בוצע ויחידת הפיקוח הקיימת נותרה בעינה. במשרד המשפטים טוענים כי הסיבות לכך הן מחלוקות מקצועיות בין רשות המסים למשטרה ובתוך האוצר.

מרשות המסים נמסר למבקר המדינה כי עמדתה היא כי "הטיפול בגורמים העבריינים בתחום הנש"ם לא יוכל להתבצע רק על ידי רגולטור שמוקד במישור האזרחי-צרכני בלבד. לכן, ביקשה רשות המסים לשמש כרגולטור שעיקר כובד משקלו בפן האכיפה הפלילי, ולקבל בהתאם סמכויות אכיפה בהוראת שעה בתקופת הביניים כגון סמכות לסגור נש"ם הפועל ללא רישיון, או שהתבצעו בו עבירות מס חמורות ושיטתיות, וכן לתפוס ולחלט כספים שיימצאו בו".

משרד המשפטים מסר כי "המשרד היחיד שפעל לאורך השנים בניסיון להביא לאסדרה של תחום ההלוואות החוץ-בנקאיות הוא משרד המשפטים. בפברואר השנה פורסם דו"ח הצוות לבחינת הרגולציה על נותני שירותי המטבע בו הומלץ על הקמתו של רגולטור ייעודי לתחום ההלוואות החוץ-בנקאיות ונותני שירותי המטבע".

המשטרה מסרה למשרד מבקר המדינה כי "מעורבותם של נותני שירותי מטבע (בין כאלו שנרשמו במרשם ובין שאינם רשומים) בפעילות פלילית מעסיקה רבות את משטרת ישראל, וכיום במרבית החקירות כנגד גורמי פשיעה חמורה נכללים גם נותני שירותי מטבע… אנו שותפים לדעת משרד המבקר כי יש להגביר את האכיפה כנגד נותני שירותי מטבע. לתפיסתנו, האכיפה  צריכה להתבסס על המלצות הצוות לבחינת הרגולציה על נותני שירותי מטבע".