אריה דרעי מתבקש לאשר את המהפכה החוקית בשלטון המקומי

היועמ"ש, יהודה וינשטיין. "בשורה חשובה בזירת המאבק בשחיתות השלטונית"

גזר הדין של אהוד אולמרט בפרשת "הולילנד", הרשעותיהם של שלומי לחיאני; צבי בר וראשי עיריות נוספים, וחקירת פרשות השוחד של "ישראל ביתנו" – כל אלו הביאו למינוי של צוות מיוחד על ידי היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, לבחינת הדרכים לייבוש ביצת השחיתות וחיזוק שלטון החוק בשלטון המקומי. הצוות הגיש דוח מקיף על הפרצות שאיפשרו לשחיתות להתפשט, והמליץ על אמצעי חקיקה ונוהל להגברת הפיקוח וצמצום שיטתי של התופעה.

בראש הצוות עמדה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, דינה זילבר, והוא כלל גם את ראש אגף חקירות במשטרה ניצב מני יצחקי, לצד המשנים בתחומים השונים ליועמ"ש ולפרקליט המדינה, ונציגים בכירים של משרד הפנים והשלטון המקומי, 

היועץ המשפטי וינשטיין, שיסיים את תפקידו בשבוע הבא, פנה במכתב אל שר הפנים אריה דרעי, בעקבות הגשת הדוח, וכתב לו: "אני רואה בהמלצות הצוות בשורה חשובה בזירת המאבק בשחיתות השלטונית ומקווה כי יהיה ביישומן של ההמלצות כדי לתרום תרומה משמעותית לביצור שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי. על מנת שכך יהיה, חיוני כי משרד הפנים בהנהגתך, אשר רבות מההמלצות בדוח מונחות לפתחו, יפעל בשקידה ובמרץ להוצאתן אל הפועל".

הדוח שפורסם אתמול (27.1) קובע, כי "השלטון המקומי בישראל מהווה קרקע פוריה במיוחד להתפתחותם ולקיומם של דפוסי התנהלות מושחתים", בין היתר עקב עקב המבנה הארגוני, הקירבה בין נבחרי הציבור ועובדי הרשויות לגורמים בעלי אינטרסים הנזקקים לשירותיהם, והכוח השלטוני הרב המצוי בידי ראשי הרשויות לעומת חולשתם המובנית של גורמי אופוזיציה ושומרי הסף – היועצים המשפטיים והמבקרים הפנימיים ברשויות. טענה מעניינת נוספת שמוזכרת בפתח הדוח מתייחסת לעניין התקשורתי הדל בנעשה במישור המקומי, כתרומה לפריחת השחיתות. "ככלל", נכתב, "התקשורת הארצית ממעטת לעסוק בנעשה במישור המקומי, כפועל יוצא מסדר היום הלאומי העמוס".

אריה דרעי (צילום מתוך האתר "נשפיע")

עיקרי ההמלצות

הדוח מציע פתרונות בנסיון להתגבר על הקושי והעלויות הכרוכות ביישום מנגנוני פיקוח ובקרה מקיפים, כמו אלה הקיימים בשלטון המרכזי, בגוף שמפוזר על פני 257 רשויות מקומיות, מהן 76 עיריות. אלו הן כמה מההמלצות העיקריות.

שינוי הרכב ועדות המכרזים: הדוח ממליץ על קירוב הנורמות בשלטון המקומי לאלו שחלות על השלטון המרכזי, כולל שינוי הרכב ועדות המכרזים ברשויות המקומיות, כך שאלו לא יהיו מורכבות יותר מנבחרי הציבור, הפוליטיקאים, אלא מבעלי תפקידים: מנכ"ל הרשות, גזבר ויועץ משפטי.

הדוח מציין כי השלטון המקומי כפוף עד כה לדיני מכרזים שונים מאלו של השלטון המרכזי, ואשר נוסחו בסוף שנות השמונים ומחייבים רפורמה. הדוח קובע: "הרכב ועדות המכרזים משקף את התפיסה בדבר האיזונים והבלמים הראויים בין ייצוגיות למקצועיות. בשלטון המקומי, ועדת מכרזים נתפסת כאחת מוועדות מועצת הרשות, כאשר המועצה בוחרת מבין חבריה את חברי ועדת המכרזים, המורכבת מפוליטיקאים בלבד".

הליך מיוחד למינויי מקורבים: הצוות ממליץ כי בחירת עובדים בכירים בעלי זיקה אישית, עסקית או פוליטית לראש הרשות ולחברי מועצה, תהיה טעונה אשרור עלידי ועדה חיצונית שתבחן את קיומם של כישורים מיוחדים של המועמד.

כיום, קיימת הסדרה דומה רק בכל הנוגע להעסקת קרובי משפחה של ראש העיר או אחד מסגניו, אך אין מגבלה על מינוי מועמד בעל זיקה אחרת לנבחרי הציבור. הדוח קובע כי "במצב שבו הליך מינויי בכירים (כמו מנכ"ל העיריה, מהנדס, יועץ משפטי, מבקר) נשלט במידה רבה על ידי ראשי הרשויות, גובר החשש ששליטה זו תנוצל לרעה לצורך מינוי מקורבים, ולמינויים לא מקצועיים, העלולים להוות גם עבירה פלילית של מרמה והפרת אמונים. בחלק מהמקרים, הניסיון למנות מקורב אינו סותר אף אחת מהדרישות הפורמליות, אך נותר רושם כי המינוי נעשה משיקולים זרים – על רקע קשרים ולא על בסיס כישורים".

חיזוק מעמד "שומרי הסף" בשלטון המקומי: בדיקת הצוות העלתה כי רשויות רבות מסתמכות כמעט לגמרי על יועצים משפטיים חיצוניים, ורוקנו את המחלקה המשפטית שלהן כמעט מכל סמכות. הדוח מגנה את "זליגת פעולות הליבה לייעוץ משפטי חיצוני, דבר שהוא בלתי ראוי".

במועצות מקומיות, להבדיל מעיריות, אין כיום בכלל חובה חוקית למנות יועץ משפטי, עובד של הרשות. ואולם, גם בעיריות רבות נמצא כי קיימת "היעזרות משמעותית, בתחומי-הליבה של הרשות ובאופן קבוע, בייעוץ חיצוני. בחלק מהעיריות הגיע מצב לידי כך, שהייעוץ המשפטי הפנימי עוסק בנושאים שבהם מתחייב העיסוק  שלו מכוח הדין בלבד (תביעה פלילית או מתן חוות דעת סטטוטורית), ובכל יתר הפעולות עוסקים עורכי דין חיצוניים".

צבי בר. עוד דוגמא

הצוות ממליץ לקבוע כי עיקר הייעוץ המשפטי, בנושאי הליבה כמו תכנון ובניה, מכרזים והתקשרויות, הקצאות מקרקעין וייעוץ משפטי לוועדות, יינתן על ידי היועץ המשפטי הפנימי והלשכה המשפטית הכפופה לו. "הצוות רואה חשיבות רבה בכך שהייעוץ המשפטי יהיה חלק מהאורגן של הרשות המקומית, ולמעשה – עובד ציבור, על כל המשתמע מכך. בעוד שמיועץ משפטי שהוא עובד הרשות ניתן לצפות כי יפעל כמשרת הציבור או לפחות יעשה מאמץ אמיתי לפעול כך, לא בהכרח ניתן לצפות זאת מיועץ משפטי חיצוני, הנשכר על ידי ראש העיר, תלוי בו, ונאמנותו היחידה נתונה לו, כאשר כל סטייה מנאמנות זו עלולה להביא להפסקת תפקידו", נכתב בדוח.

איוש תפקידי התביעה והפיקוח: נמצא כי רשויות מקומיות רבות אינן מפעילות כלל אכיפה פלילית: ב-112 רשויות, שהן יותר מ-40 אחוז ממספרן, אין בכלל תובעים. "הפעלתה של אכיפה הינה חובה המוטלת על הרשות המקומית מכוח הדין. הפרתה של חובה זו מחייבת התערבותו של משרד הפנים", נכתב בדוח. הצוות ממליץ לגבש תקינה מינימלית למערך הפיקוח והתביעה המקומי, ומצביע על כך ש"אחד הקשיים הניצבים לפתחן של הרשויות הוא הקושי בגיוס כוח אדם מתאים לתפקידים אלה בשל התגמול הכספי הנמוך". לנוכח זאת הומלץ לבחון העלאת שכר לתובעים ולמפקחים. עוד הומלץ, לקבוע בהנחיה קיום רוטציות באזורי הפיקוח בין פקחי הרשות.

הסדרת תחום התרומות: הצוות ממליץ כי משרד הפנים יקבע נוהל אשר יציב הגבלות על קבלת תרומות. זאת, במקרים שבהם התורם מתמודד במכרז שפרסמה הרשות; התורם קשור בחוזה עם הרשות או מנהל עמה משא ומתן לקראת התקשרות; התורם מנהל מול הרשות הליכים משפטיים; התורם ממתין להחלטת הרשות בעניינו; או התורם עסק בשנתיים שקדמו למתן התרומה, בבניה או בייזום פרויקטים בהיקפים משמעותיים בתחומי הרשות.

מוצע כי בכל רשות מקומית תוקם ועדת תרומות, אשר חבריה יהיו המנכ"ל, היועץ המשפטי וגזבר הרשות. הוועדה תבחן כל תרומה שהרשות המקומית או תאגיד הנשלט על-ידה מבקשים לקבל. בנוסף, כל תרומה שתאושר תפורסם באתר האינטרנט של הרשות, בצירוף חוות הדעת של ועדת התרומות, תוך ציון זהות התורם, סכום התרומה וייעודה.

הידוק האכיפה הפלילית: צוות נוסף בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), עו"ד רז נזרי, הציע להוסיף את עבירת המרמה והפרת האמונים – שהוגדרה כ"עבירת האב" של השחיתות השלטונית – לרשימת עבירות המקור בחוק איסור הלבנת הון. יצוין כי עבירת מרמה והפרת אמונים בתאגיד נחשבת כבר היום כעבירת מקור. הצוות מצטט את פסק הדין של בית המשפט בתיק לחיאני, כי "עבירת מרמה והפרת אמונים אינה נופלת בחשיבותה מעבירת השוחד. בשתיהן ראה המחוקק איום חמור על השירות הציבורי ועל הערכים המוגנים שבבסיסו".

עוד הציע הצוות לקבוע כי תינתן קדימות בפרקליטות לחקירת תיקים נגד נבחרי ציבור, עד הגשתם לבית המשפט. "מצב שבו ראש רשות מקומית מוסיף לעמוד בראש הרשות במהלך ניהול חקירה, מייצר קושי רב הן מבחינת הפגיעה הקשה באמון הציבור והן בשל כך שהדבר מציב עובדים שלעתים הם עדים בהליך הפלילי כנגדו ונדרשים להוסיף ולעבוד תחתיו, במצב שהוא כמעט בלתי אפשרי", נכתב בדוח.

שלמה לחיאני. ציטוט מפסק הדין

בין ההמלצות הנוספות

– הסמכות החוקית להשעיית ראש רשות שהוגש נגדו כתב אישום, על ידי ועדת השעיה מיוחדת הממונה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, תורחב ותחול על כלל חברי מועצת הרשות.

– הקמת גוף משמעת מרכזי, ארצי לעובדי הרשויות המקומיות, אשר יוכל לנקוט באמצעים כולל הליכי חקירה נגד עובדים, גם כאשר הרשות המקומית נמנעת מכך עקב סיבות פוליטיות וחולשת שומרי הסף המקומיים.

– העלאת רמת השקיפות בפעילותן של הרשויות  באמצעות חובת פרסום של סדרהיום של ישיבות המועצה, החלטות הוועדות, עסקאות הצפויות להיעשות במקרקעין ועוד.

– מתן תגמול לחברי מועצה עבור השתתפות בישיבות מועצת הרשות. "תגמול כספי", נכתב, "ולו חלקי, עשוי לעודד חברי מועצה להשקיע זמן ומאמץ במילוי תפקידם הציבורי ולתרום לתפקודה התקין והמקצועי של הרשות.  בקידום מצב דברים זה ישנה חשיבות יתירה בהינתן ריכוז הכוחות והסמכויות הקיים בידי ראש הרשות, ובהינתן חולשתה הבסיסית של המועצה, ובפרט האופוזיציה".